Der Briand-Plan von 1929/30. Europa als Ordnungsvorstellung in den internationalen Beziehungen im 19. und frühen 20. Jahrhundert[1]
Von Friedrich Kießling
Vorstellungen davon, wie die internationalen Beziehungen gestaltet werden könnten oder sollten, verändern sich nicht von heute auf morgen. In den meisten Fällen ist vielmehr von langfristigen Wandel- und Ablösungsprozessen auszugehen, die überdies keineswegs kontinuierlich verlaufen müssen. Auch „Europa“ als Ordnungsvorstellung der internationalen Beziehungen macht da keine Ausnahme. Gezeigt werden kann das zum Beispiel am sogenannten Briand-Plan für eine „europäische Union“ von 1929/30. Neben politisch-diplomatischen müssen dabei allgemein ideen- und mentalitätshistorische Prozesse in den Blick genommen werden.
Am 5. September 1929 war es so weit. Mit einer Rede vor der Versammlung des Völkerbundes in Genf wurde der Aufbau einer Form von „europäischer Union“ zum ersten Mal Gegenstand offizieller Verhandlungen zwischen den europäischen Regierungen. Der französische Ministerpräsident Aristide Briand, gleichzeitig langjähriger Außenminister seines Landes, brachte auf einer Rede vor der Versammlung des Völkerbundes in Genf ein „föderatives Band“ ins Gespräch, das es den Europäern erlauben sollte, jederzeit „miteinander in Verbindung zu treten, über ihre Interessen zu beraten“ und „gemeinsame Entschließungen zu fassen“.[2] Daraus wurde in der Zwischenkriegszeit nichts. Ein geeintes Europa sollte erst nach 1945 konkrete Formen annehmen und nach und nach die Beziehungen der Länder auf dem Kontinent grundlegend umgestalten. Im Spätsommer 1929 wurde die französische Regierung immerhin mit der Ausarbeitung einer Denkschrift beauftragt. Am 1. Mai 1930 lag das „Memorandum über die Organisation einer europäischen Bundesordnung“ vor. In vier Abschnitten präsentierte es sowohl einen detaillierten Organisationsplan mit europäischem Sekretariat und einem „ständigen politischen Ausschuß“ als auch einen Katalog von Zielen und Aufgaben einer „europäischen Union“.
Als Vorstoß einer amtierenden Regierung, in dem auch konkrete Vorschläge zur institutionellen Ausgestaltung „Europas“ gemacht wurden, ist die Denkschrift immer wieder zur Vorgeschichte der europäischen Integration nach 1945 gerechnet worden. Der erste Plan zu einer europäischen Einigung war das Memorandum vom Mai 1930 aber beileibe nicht, und es war auch nicht das erste Mal, dass Regierungsvertreter das Wort „Europa“ im Mund führten und in seinem Namen Politik betrieben. Um die Bedeutung der Briandschen Initiative zu bestimmen, muss sie so vor allem in zwei historische Zusammenhänge eingeordnet werden: Zum einen in die verschiedenen Traditionen von Europa als einer Ordnungsvorstellung in den internationalen Beziehungen, wie sie schon vor der Zwischenkriegszeit in der staatlichen Außenpolitik verbreitet waren, zum anderen in die seit langem vor allem publizistisch geführte Debatte um die „Vereinigten Staaten von Europa“.
Er habe das Wort „Europa“, so hatte Bismarck in einer berühmten Wendung während der Orientkrise von 1876 geschrieben, „immer im Munde derjenigen Politiker gefunden, die von anderen Mächten etwas verlangten, was sie im eigenen Namen nicht zu fordern wagten.“[3] Doch auch wenn sich weitere, ähnliche Belege finden lassen, nicht immer urteilten Europas Staatsmänner und Diplomaten so. Im Gegenteil, gerade im 19. Jahrhundert existierten immer wieder Phasen, in denen ganz anders von Europa gesprochen und geschrieben wurde. Tatsächlich lässt sich in diesen Zeiten eine Ordnungsvorstellung Europa beobachten, die die zeitgenössischen Vorstellungen davon, wie die internationalen Beziehungen funktionierten bzw. wie sie organisiert sein sollten, mitbestimmte.
Einen Höhepunkt entsprechender Modelle sahen die Jahre nach 1800, als die napoleonischen Kriege den Kontinent erschütterten. Der englische Premierminister William Pitt d. J. trat beispielsweise Anfang 1805 für eine europäische Übereinkunft zur Sicherung von Frieden und Kooperation ein – „a general Agreement and Guarantee for the mutual protection and Security of different Powers, [...] a general System of public Law in Europa.“[4] Aus solchen Überlegungen entstand das sogenannte „europäische Konzert“ der Jahre nach 1814/15.[5] Anders als den internationalen Beziehungen des 18. Jahrhunderts lag ihm über die rein mechanische Regelung von Konflikten hinaus ein tatsächlicher Wille zur Zusammenarbeit aller Großmächte zugrunde. Dieser hatte die Erfahrung der vorangegangenen langen und verheerenden Kriegsjahre zur Voraussetzung und basierte auf der Bereitschaft der Regierungen, ihre machtpolitischen Ambitionen ein Stück weit zu beschränken sowie eine gemeinsame Verantwortung für den Frieden zu übernehmen. Darüber hinaus gab es eine Reihe von außenpolitischen Verfahrensregeln, auf die man sich geeinigt hatte. Am wichtigsten waren die im Grundtext des Konzerts, der Quadrupelallianz zwischen Großbritannien, Österreich, Preußen und Russland vom November 1815, vorgesehenen persönliche Zusammenkünfte der Monarchen oder ihrer Minister. Sie sollten, so der Vertragstext, „den großen gemeinsamen Interessen und der Prüfung der Massnahmen gewidmet“ sein, „die in den jeweiligen Zeitabschnitten als für die Ruhe und das Wohlergehen der Völker und für den Frieden Europas am erspriesslichsten erachtet werden.“[6] Das Konzert beruhte so nicht nur auf gemeinsamen Werten und Normen – unter denen die Einstellung zu einem allgemeinen Krieg und die relative machtpolitische Zurückhaltung die wichtigsten waren –, sondern auch auf bestimmten Handlungsmustern.
Dieses engere „Kongresssystem“ mit häufigen Gipfelkonferenzen der Monarchen oder ihrer Minister hielt nur wenige Jahre, die dahinter liegende Idee eines europäischen Konzerts war aber erstaunlich langlebig. Im gesamten 19. Jahrhundert und bis zum Ersten Weltkrieg lässt sich eine Kontinuität von außenpolitischen Formen ausmachen, die auf der außenpolitischen Praxis der nach-napoleonischen Ära beruhte. Durchschnittlich alle dreieinhalb Jahre begann zwischen 1822 und 1914 eine Konferenz der Großmächte. Dies waren teilweise große, spektakuläre Kongresse und Konferenzen, häufiger aber sogenannte Botschafterkonferenzen, die in ihrer quasi-institutionellen Form ebenfalls auf die Jahre nach 1815 zurückgingen und in großer Zahl bis ins frühe 20. Jahrhundert stattfanden. „Europa“, das meinte in den internationalen Staatenbeziehungen des 19. Jahrhundert dieses Konzert der Großmächte. Es geriet Mitte des Jahrhunderts in die Krise, vor allem durch den Krimkrieg und die sogenannten Einigungskriege Bismarcks. Nichtsdestotrotz ist die Vorstellung von einer besonderen Verantwortung der Großmächte im Namen Europas auch am Ende des 19. und in den ersten Jahren des 20. Jahrhunderts noch greifbar. Das europäische Konzert, so der amerikanische Historiker Paul W. Schroeder einmal, habe es nach 1853/1871 geschafft, irgendwie zurückzukehren.[7] Sein vielleicht letzter Ausdruck war das europäische Krisenmanagement während der Balkankriege 1912/13: In London sorgte eine Botschafterkonferenz der Großmächte dafür, dass der Konflikt lokal begrenzt blieb, wobei die neuen Grenzen gemeinsam, aber ohne größere Abstimmung vor Ort festgelegt wurden.
Das europäische Konzert des „langen“ 19. Jahrhunderts ist gelegentlich in die Nähe eines kollektiven Sicherheitssystems gerückt worden, für das im 20. Jahrhundert der Völkerbund oder die Vereinten Nationen standen. Das mag in einigen Punkten richtig sein, aber vor allem zwei Dinge unterscheiden es von den kollektiven Modellen späterer Jahrzehnte. Zum einen waren Klein- und Mittelstaaten keine eigenständigen Akteure, sondern lediglich Objekte dieser Form der internationalen Beziehungen. Das „Kollektive“ bezog sich nur auf die akzeptierten Großmächte. Zum anderen war die multilaterale Kooperation des Konzerts fast ausschließlich politisch konzipiert. Beides war in Briands Memorandum anders. Ausdrücklich hob es die „Souveränität“ und „Gleichheit“ aller Staaten hervor und der Katalog der Ziele und Aufgaben machte deutlich, dass politische Fragen sich ausdrücklich mit wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen verbinden sollten. Schon deshalb ist der Bezug zu einer weiteren Tradition in der Denkschrift von 1930 mit Händen zu greifen: den publizistischen Europaplänen.
Seit dem ausgehenden Mittelalter entstanden zahllose publizistische Pläne, die sich einer wie auch immer gearteten politischen Einigung Europas widmeten. Sie stammten von Theologen, Juristen oder Philosophen, manchmal auch von ehemaligen oder aktiven Staatsbeamten, und waren seit jeher eng mit allgemeinen Friedensvorstellungen verknüpft. Im 19. Jahrhundert ergab sich vor allem eine Neuerung: Die Verfechter des Friedens oder eines einigen Europas begannen sich zu organisieren. Europapläne waren programmatischer Bestandteil der seit dem ersten Drittel des 19. Jahrhunderts überall entstehenden Friedensgesellschaften, wurden auf Juristentagungen oder allgemeinen Verständigungskonferenzen diskutiert und seit dem Beginn des 20. Jahrhunderts gründeten sich schließlich auch Vereinigungen, die sich speziell der europäischen Einigung verschrieben, wie die „European Unity League“ von Anfang 1914. Die Verzahnung von wirtschaftlicher und politischer Entwicklung, die „Verrechtlichung“ der Staatenbeziehungen und die Institutionalisierung der staatlichen Kontakte durch internationale Organisationen waren die wichtigsten ihrer immer wiederkehrenden Forderungen.
Das Hauptproblem im 19. Jahrhundert und frühen 20. Jahrhundert hatte vor allem darin bestanden, dass sich diese Friedens- und Europapläne auf der einen Seite und die offiziellen Staatenbeziehungen auf der anderen kaum einmal verbanden. Zwar wurden die Kabinette und Außenministerien von Eingaben der unterschiedlichen Organisationen überhäuft und hohe Regierungsvertreter übernahmen auch von Zeit zu Zeit die Schirmherrschaft über die nun regelmäßig stattfindenden Friedenskongresse, doch grundsätzlich glaubten Diplomaten und Außenpolitiker die Interessen ihrer Nationen und deren Sicherheit besser bei den traditionellen außenpolitischen Methoden, zu denen auch das europäische Konzert gehörte, aufgehoben. Bei der im späten 19. Jahrhundert dennoch einsetzenden Verrechtlichung der internationalen Beziehungen, für die die zahlreichen Schiedsgerichtsabkommen jener Jahre und die beiden Haager Friedenskonferenzen von 1899 und 1907 stehen, blieben deshalb die entscheidenden „vitalen“ Fragen, insbesondere die von Krieg und Frieden, letztendlich nicht geregelt.
Es bedurfte wohl des Zusammenbruchs der traditionellen internationalen Ordnung im und durch den Ersten Weltkrieg, um hier eine Änderung herbeizuführen. Das herkömmliche europäische Konzert war als Ordnungsvorstellung durch den Ersten Weltkrieg endgültig diskreditiert. Mit der „kollektiven Sicherheit“ erschien dagegen ein Konzept kooperativen Verhaltens auf der Bühne der internationalen Politik, das viele Verbindungen zu publizistischen Plänen der Vorkriegszeit aufwies und schließlich nicht nur den weltweit agierenden Völkerbund, sondern auch die Europaideen der offiziellen Politik beeinflusste. War das „lange“ 19. Jahrhundert bis 1914 die Zeit, in der die Europa- bzw. Friedenspläne eine organisatorische Basis erhielten, bereitete sich in der Zwischenkriegszeit eine Annäherung zwischen den dort entwickelten Konzepten und der staatlichen Außenpolitik vor. Die eingangs zitierte Rede Briands vom 9. September 1929 spiegelte diese Entwicklung ausdrücklich wider. Der französische Ministerpräsident sprach von der europäischen Idee, die seit langen Jahren die „Vorstellungskraft der Philosophen und Dichter“ beschäftigt habe, deren Verfechter sich dann „vereint“ hätten, und die nun – wenn auch mit Schwierigkeiten – ihn, den „Staatsmann“, beschäftige.[8] Wichtig wurde in der Zwischenkriegszeit vor allem die 1923 gegründete „Pan-Europa“-Bewegung, deren Gründer, der 1894 geborene Graf Coudenhove-Kalergi, sich unermüdlich und erfolgreich um enge Kontakte zu europäischen Politikern bemühte, unter anderem zu Aristide Briand.
Die Bedeutung des Briand-Plans besteht daher vor allem in zwei Dingen. Er markierte zum einen den Eingang einer neuen Ordnungsvorstellung von Europa in die internationale Politik, die ältere wie das europäische Konzert ablöste, die zum Teil ebenfalls kooperativ gedacht, aber auf die Einbeziehung aller Staaten oder auch feste organisatorische Strukturen verzichtet hatten. Zum anderen bedeutete Briands Schritt auch eine Annäherung zwischen der langen publizistischen Europadiskussion, wie sie von nichtstaatlichen Organisationen geführt wurde, und dem Regierungshandeln. Eine ähnliche Entwicklung ist im Falle des Völkerbunds zu beobachten. Dessen Sekretariat bemühte sich ebenfalls intensiv darum, private Organisationen und staatliche Akteure zusammenzubringen.[9] Der Erfolg dieser Bestrebungen blieb aber begrenzt, erst heute sind die sogenannten NGOs, d.h. Nicht-Regierungsorganisationen, selbstverständliche Bestandteile internationaler Verhandlungen, nicht nur, aber vor allem auch im Rahmen der Vereinten Nationen.
Ähnlich sind auch der Erfolg und Misserfolg der Briandschen Initiative der Jahre 1929/30 zu beurteilen. Kurzfristig scheiterte der Vorstoß des französischen Außenministers, zumal er in eine Phase fiel, in der durch die einsetzende Weltwirtschaftskrise die Bereitschaft zur internationalen Kooperation merklich abnahm. Ein internes Papier des britischen Außenministeriums nannte das Memorandum „a surprising and disappointing work“[10]. In Berlin betrachteten es viele als ein weiteres Instrument französischer Hegemonialbestrebungen, dazu bestimmt, wie der kurze Zeit später zum Staatssekretär im Auswärtigen Amt ernannte Bernhard Wilhelm von Bülow schrieb, „uns neue Fesseln anzulegen.“[11] Die offiziellen Antworten auf das Memorandum fielen entsprechend aus. Die deutsche Regierung, die vor allem ihr Ziel einer Revision der östlichen Grenze Deutschlands bedroht sah, wandte sich gegen die im Briandschen Plan vorgesehene Ausdehnung der existierenden Status quo-Garantien auf Osteuropa. Die britische Regierung machte geltend, dass die Entwicklung eigener europäischer Institutionen den Völkerbund unterhöhlen würde und das Verhältnis Europas zu den anderen Kontinenten gefährde.[12] Am deutlichsten fiel die Antwort des faschistischen Italien aus. Die römische Note enthielt nicht weniger als ein halbes Dutzend grundsätzlicher Einwände, darunter einen Vorbehalt gegen die „Vorbedingungen und Ziele“ einer europäischen Föderation.[13] Angesichts solcher Reaktionen mochte es Briand schon als Erfolg verbuchen, dass man sich auf die Errichtung einer „Studienkommission für die europäische Union“ im Rahmen des Völkerbundes einigen konnte. Aber auch diese stellte 1932 nach sechs Sitzungen ihre Arbeit ein, ohne dass man sich auf konkrete Schritte einigen konnte.
Konkret war dem Briand-Plan somit kein Erfolg beschieden. Statt einer europäischen Union kam der Zweite Weltkrieg. Das Bild modifiziert sich, bezieht man die Frage längerfristiger Wirkungen in seine Überlegungen ein. Immerhin beschäftigten sich die europäischen Regierungen 1930 wochen- und monatelang mit der Frage einer engeren wirtschaftlichen wie politischen Einheit des Kontinents, hielten entsprechende interne Konferenzen ab und tauschten untereinander Noten aus. Wenn es um die Entwicklung leitender Ordnungsvorstellungen internationaler Beziehungen geht, sollte man diese Tatsache nicht unterschätzen. Zusammen mit dem Völkerbund gehört der Europaplan Aristide Briands in diesem Sinne zu einem sich seit dem 19. Jahrhundert vollziehenden Prozess, innerhalb dessen alte Praktiken der internationalen Beziehungen erschüttert wurden, neue denkbar erschienen und Stück für Stück zu realen Handlungsmöglichkeiten wurden. Auch in den internationalen Beziehungen verändern sich Ordnungsmuster eben nicht kurzfristig, sondern müssen meist in einer längeren „Latenzphase“ erprobt bzw. eingeübt werden. Als der französische Außenminister Robert Schuman nach 1945 und nach einem weiteren Weltkrieg den Plan für eine Zusammenlegung der deutschen und französischen Kohle- und Stahlproduktion vorlegte, bezog er sich gleich zu Beginn auf die Europaideen und Europainitiativen der Zwischenkriegszeit. Seit mehr als 20 Jahren habe sich Frankreich um ein vereintes Europa bemüht. Das war im Mai 1950, fast auf den Tag genau 20 Jahre zuvor hatte Aristide Briand sein „Memorandum über die Organisation einer europäischen Bundesordnung“ präsentiert.
Aber auch nach dem Zweiten Weltkrieg war es noch ein weiter Weg zu einem integrierten Europa. Der Verdacht, „Europa“ bemäntele nur nationale Ambitionen, traf noch so manchen Vorschlag nach 1945, darunter auch den Schuman-Plan. Überdies erwies sich, dass die gleichzeitige wirtschaftliche wie politische Einigung, wie sie bereits im Briand-Plan vorgesehen war, zunächst illusorisch bleiben musste. Europa war nach 1945 zunächst vor allem als wirtschaftliches Projekt erfolgreich. Die politische (und militärische) Zusammenarbeit begegnete von Anfang an weit größeren Schwierigkeiten. Und bis über den Westen Europas hinaus auch daran gegangen werden konnte, den östlichen Teil des Kontinents einzubeziehen, sollten noch weitere fast fünf Jahrzehnte vergehen.
[1] Essay zur Quelle: Memorandum über die Organisation einer europäischen Bundesordnung (1. Mai 1930)
[2] Europa. Dokumente zur Frage der europäischen Einigung, hg. v. Auswärtigen Amt. Bonn 1953, S. 31.
[3] Die Große Politik der Europäischen Kabinette 1871 – 1914. Sammlung der Diplomatischen Akten des Auswärtigen Amtes. Im Auftrage des Auswärtigen Amtes hg. von Johannes Lepsius u.a. Bd. 2, Der Berliner Kongreß und seine Vorgeschichte. Berlin 1922, S. 88.
[4] Temperley, Harold; Penson, Lillian M. (Hgg.), Foundations of British Foreign Policy from Pitt (1792) to Salisbury (1902). Cambridge 1966, S. 11.
[5] Einführungen bieten: Baumgart, Winfried, Vom europäischen Konzert zum Völkerbund. Friedensschlüsse und Friedenssicherung von Wien bis Versailles, Darmstadt 1974 sowie ders.: Europa, Konzert und Nationale Bewegung. Internationale Beziehungen 1830-1870, Paderborn u.a. 2007.
[6] Fontes Historiae Juris Gentium. Quellen zur Geschichte des Völkerrechts, hg. v. Wilhelm G. Grewe, Bd. 3/1, 1915-1945. Berlin u. New York 1992, S. 104.
[7] Schroeder, Paul W., The 19th-Century International System: Changes in the Structure, in: World Politics 39 (1986/87), S. 1-26, hier S. 13.
[8] Europa. Dokumente zur Frage der europäischen Einigung, S. 31.
[9] Wöbse, Anna-Katharina, „To cultivate the international mind“: Der Völkerbund und die Förderung der globalen Zivilgesellschaft, in: Zeitschrift für Geschichtswissenschaft 54 (2006), S. 852-863.
[10] Documents on British Foreign Policy 1919-1939, hg. von E.L. Woodward u. Rohan Butler, sec. Series. Bd. 1. London 1947, S. 326.
[11] Akten zur deutschen Auswärtigen Politik 1918-1945, Serie B, Bd. 15, 1. Mai bis 30. September 1930, Göttingen 1980, S. 93.
[12] Ebd., S. 330 bzw. Documents on British Foreign Policy, sec. Series. Bd. 1, S. 345-348.
[13] Europa. Dokumente zur Frage der europäischen Einigung, S. 44.
Literaturhinweise:
Borodziej, Wlodzimierz u.a. (Hgg.), Option Europa. Deutsche, polnische und ungarische Europapläne des 19. und 20. Jahrhunderts, 3 Bde, Göttingen 2005.
Erbe, Michael, Revolutionäre Erschütterung und erneuertes Gleichgewicht. Internationale Beziehungen 1785-1830 (Handbuch der internationalen Beziehungen Bd. 5), Paderborn 2004.
Fleury, Antoine (Hg.), Der Briand-Plan eines europäischen Bündnissystems. Nationale und transnationale Perspektiven, mit Dokumenten, Bern u.a. 1998.
Globalisierung und transnationale Zivilgesellschaft in der Ära des Völkerbundes. Themenheft der Zeitschrift für Geschichtswissenschaft 54/10 (2006), hg. v. Eckhardt Fuchs u. Matthias Schulz.
Schroeder, Paul W., The 19th Century International System. Changes in the Structure, in: World Politics 39 (1986/87), S. 1-26.
Zugehörige Quellen:
Memorandum über die Organisation einer europäischen Bundesordnung (1. Mai 1930)